前  言

长白山林区是我国重点国有林区的重要组成部分，是我国北方乃至东北亚地区的重要生态安全屏障。但长期高强度采伐导致长白山林区森林资源储量大幅衰减，资源开发与生态保护、经济社会发展的矛盾日益突出。为切实加强林区生态保护，促进林区可持续发展，建设生态文明，依据《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《中共中央 国务院关于印发<国有林场改革方案>和<国有林区改革指导意见>的通知》、《全国主体功能区规划》、《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，制定本规划。

规划范围包括长白山林区41个县（市、区，包括域内国有林业局、森林经营局、省和地区直属林业事业单位和3个森工集团），其中吉林省25个县（市、区）、黑龙江省16个县（市、区）。规划区国土总面积19.4万平方公里，其中有林地面积12万平方公里，森林覆盖率62%，总人口1310万，其中林业职工23万。

规划期为2015-2024年。

一、规划背景

长白山林区是我国重要的森林生态功能区和森林资源培育战略基地，是东北亚生物多样性的核心承载区，对维护东北亚生态安全、保障国家长远木材供给具有极其重要的作用。保护好林区生态环境，加快林区经济转型，是建设生态文明和全面建成小康社会的迫切要求。

（一）重要意义

有利于维护我国北方生态安全。长白山林区是同纬度地区最具代表性的自然综合体之一，森林覆盖率高，局部地区超过90%，影响着东北亚地区的气候和生态平衡。长白山林区是松花江、图们江和鸭绿江三条重要河流的发源地，孕育了广袤的松辽平原和富饶的黑土地，发挥着水源涵养、水土保持等重要生态功能，是我国北方生态安全的重要屏障。

有利于应对全球气候变化。长白山林区森林蓄积量大，是我国重要的碳汇区，在吸收二氧化碳、调节地区气候等方面发挥着重要作用。保护长白山林区生态系统、增加碳汇，对于我国积极应对全球气候变化、践行与发展水平相适应的国际义务、树立负责任大国形象尤为重要。

有利于保障国家木材战略储备。建国以来，长白山林区累计生产木材6亿立方米、上缴利税200亿元，为国家建设做出了巨大贡献。目前长白山林区有林地面积达1203万公顷，森林蓄积量达13.2亿立方米，森林资源再生潜力巨大。加快长白山林区森林资源培育与恢复，全面提升森林质量，对建设国家木材资源战略储备基地意义重大。

有利于保护北方生物基因库。长白山林区拥有温带最完整的山地垂直生态系统，是举世闻名的“天然博物馆”和“物种基因库”。生物种源丰富，有植物3900余种，其中药用植物2914种，动物1767种，是东北虎、梅花鹿等珍稀濒危野生动物的主要栖息地和人参、中国林蛙的主要种植养殖区。长白山自然保护区是我国最早入选联合国教科文组织“人与生物圈”保护区网的地区，是世界生物圈保留地之一，在全球生物多样性保护领域具有举足轻重的地位。

有利于促进边疆稳定和民族团结。长白山林区东南与朝鲜接壤，东与俄罗斯为邻，与日本、韩国隔海相望，边境线2500多公里，是开展国际合作、稳固祖国边疆的重要区域。长白山林区是我国北方少数民族的主要发祥地之一，其中朝鲜族人口145万，是我国最大的朝鲜族聚居区。加快长白山林区生态保护和经济转型，对推动少数民族地区经济社会发展、促进民族团结和边疆稳定具有重大意义。

（二）面临问题

生态功能退化严重。长期过度开采导致林区有林地面积明显减少，水源涵养功能下降，土壤侵蚀加剧，河流年均土壤侵蚀模数由上世纪60年代的1390吨/平方公里增加到3000吨/平方公里以上，洪涝、干旱、火灾和病虫等自然灾害频发，生物多样性遭到破坏，部分中药材面临资源锐减趋势，珍稀野生动植物及其栖息地受到严重威胁。

森林资源大幅减少。与建国初期相比，林区单位面积蓄积量下降了50%以上，特有的红松、水曲柳、胡桃楸等珍稀加工用材所占比例下降70%以上。森林龄组结构严重失衡，中幼龄林占60%以上，胸径40厘米以上的大径材所剩无几，部分施业区已无木可采。

产业结构单一。长期以来，林区经济发展高度依赖森林资源采伐和加工业，产业结构不合理且水平较低。接续替代产业发展滞后，丰富的林下资源尚未得到合理开发利用，独木支撑的局面仍未根本改变。随着林区全面停止天然林商业性采伐，以木材生产为主的林区发展模式难以为继。

社会民生问题突出。就业形势严峻，下岗失业人员比重高，一次性安置人员和企业改制解除劳动关系人员再就业困难。国有林业职工年均收入不到城镇职工平均收入的50%，贫困人口较多。社会保障体系不健全，部分林业职工尚未纳入社会保险覆盖范围。林区棚户区改造尚未完成，相当一部分职工仍居住在偏远山区的危旧房中。

体制机制改革滞后。林区政、事、企不分问题突出，许多林业局仍然承担着大量公共事业与社会服务职能，企业办社会负担沉重。部分林业局集政府职能与企业经营职能于一身，森林资源管理权和经营权不分，无法对森林资源经营管理进行有效监督。

二、总体要求

（一）指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“四个全面”战略布局，深刻认识、主动适应、积极引领新常态，以生态文明建设为核心、绿色化为引领，增强长白山林区生态功能、提高生态效益，以推进国有林区和国有林场改革为突破口，激发林区发展活力、增强内生发展动力，以大力改善社会民生为目标，积极扩大就业、提高基本公共服务水平，统筹推进林区生态保护与经济转型，实现长白山林区全面协调可持续发展。

（二）基本原则

生态主导，保护优先。尊重自然规律，保护与修复森林生态系统，加强森林管护与可持续经营，严格控制林区矿产资源开发，确保森林资源总量持续增加、生态产品生产能力持续提升、生态功能持续增强。

优化布局，科学发展。按照区域主体功能定位，统筹推进产业升级、新型城镇化建设、林业局场调整和基础设施改善，优化林区生产生活空间布局，促进人口和产业合理集聚，构筑与生态保护相适应的现代绿色产业体系。

以人为本，改善民生。着力解决林区群众最关心、最直接、最现实的民生问题，努力促进就业，增加居民收入，加快推进棚户区改造，完善社会保障体系，提高基本公共服务水平，促进社会稳定，建设和谐林区。

深化改革，增强活力。以国有林区改革为重点，促进政企、政事分开，厘清政府与森工企业的职能定位，剥离森工企业的社会管理和办社会职能，实现政府、企业和社会各司其职、各负其责，推动林区社会融入地方、经济融入市场。

（三）发展目标

到2024年，林区森林蓄积明显增加，林分质量显著改善，生态功能得到有效恢复，一批特色鲜明的接续替代产业成为林区经济的新支柱，生态主导型经济体系基本建立，空间布局和基础设施进一步完善，居民收入和公共服务水平大幅提高，国有林区改革基本完成，可持续发展能力显著增强。

生态保护：森林面积增加35万公顷，森林覆盖率提高1.8个百分点，森林蓄积量增加3.3亿立方米，单位面积蓄积量提高26立方米/公顷，自然保护区面积增加40万公顷。

经济发展：转变经济发展方式取得明显进展，非传统木材生产增加值占地区生产总值比重上升到88%，人均地区生产总值达到74300元以上。

社会发展：城镇居民年人均可支配收入达到39000元以上，城镇登记失业率控制在4.5%以内，林业职工社会保险覆盖率达到100%，集中供暖比例达到90%以上，安全饮水达标率达到100%，棚户区改造和局场址调整全面完成。

体制改革：到2020年，基本理顺中央与地方、政府与企业的关系，实现政企、政事、事企、管办分开。

长白山林区生态保护与经济转型目标规划表

指  标	单  位	2014年	2020年	2024年	年均增长 （%）	指标 属性
一、生态保护目标
1、林地保有量	万公顷	1203	1224	1238	0.029	约束性
2、森林覆盖率	%	62	63	63.8	[1.8]	约束性
3、森林蓄积量	亿立方米	13.2	15.1	16.5	2.3	约束性
4、郁闭度0.5以上林分面积占森林面积比例	%	88	92	96	[8]	指导性
5、有林地单位面积蓄积	立方米/公顷	110	124	136	2.1	指导性
6、国家级自然保护区面积	万公顷	116	139	156	3	指导性
二、经济发展目标
1、人均地区生产总值	元	41500	58870	74300	6	指导性
2、非传统木材生产增加值所占比重	%	70	79	88	[18]	指导性
三、社会发展目标
1、城镇居民人均可支配收入	元	19500	29600	39000	7.2	指导性
2、农村居民人均纯收入	元	10800	16400	21600	7.2	指导性
3、城镇登记失业率	%	6	5.4	4.5	[-1.5]	约束性
4、集中采暖户数比例	%	45	68	90	[45]	指导性
注：① 目标测算以2014年为基数；② [  ]内为累计数。

 

三、加强生态保护与建设

按照保护优先、分区施策的原则，以国家和省级重点生态功能区为主体，通过人工造林、封山育林、退耕还林和森林抚育等措施，对森林、湿地等生态系统实行多层次、全方位保护，提高林区生态质量，促进林区生态环境健康发展。

（一）停止天然林商业性采伐

按照推进生态文明建设和国有林区改革的总体要求，落实天然林保护战略，逐步把所有的天然林都保护起来。2015年全面停止该区域中重点国有林区天然林商业性采伐；2016年全面停止该区域国有林场天然林商业性采伐；2017年全面停止该区域集体和个人所有的天然林商业性采伐，全面实现森林经济功能向森林生态功能转变。

（二）强化森林管护与保护

创新森林资源管护机制，根据森林分布特点，对不同区域和地段采取不同的森林管护模式，实行远山设卡、近山管护，落实管护责任，按照管护面积大小、难易程度确定管护标准，加强高新技术手段和现代交通工具的装备应用，实现林区森林资源管护全覆盖。加强林政管理，加大监督检查和执法力度，严厉打击非法捕猎、采挖和侵占林地等行为，依法清退被侵占林地。加强预防、扑救、保障等森林防火体系建设，提升防火水平和应急能力。强化林业有害生物防治，健全监测预警、检疫检查、防治减灾和服务保障体系。

（三）加强森林资源培育

开展人工造林和退耕还林。以宜林荒山荒地、疏林地、废弃矿区、采伐迹地和清理回收的林地为重点实施封山育林和人工造林，增加森林面积和珍贵树种比重。到2024年，完成封山育林125.5万公顷。对区域内25度以上未采取水土保持措施的陡坡耕地，在不涉及基本农田、妥善解决农民长远生计的前提下，逐步实施退耕还林。

全面加强森林抚育。采取科学的抚育措施，对不同林分按照密间稀留、保护幼苗幼树、补植珍贵树种等方式加大抚育力度，优化林分结构，加快林木生长，提高林地生产力。对林木稀疏、生长量较少、林分质量较差、生态效益低的低质低效林进行改造，全面提高林分质量。对郁闭度较低、目的树种幼苗幼树较多、依靠自然力可较快恢复的林分，采取适当措施促进森林自然恢复。

建设国家木材战略储备基地。实施森林分类经营战略，指导规划区内吉林森工、长白山森工、龙江森工3个国有重点森工企业集团等编制《森林经营方案》，加大以红松等珍贵树种为重点的森林培育和森林经营力度。在条件较好的地区，加强红松、云杉、冷杉、水曲柳、胡桃楸、柞树、椴树等珍贵树种种苗繁育，扩大珍贵树种种植面积，建设特殊林木后备资源培育基地。到2024年，完成特殊林木后备资源培育面积112.2万公顷。

（四）推进森林、湿地生态系统和野生动物保护

加大自然保护区建设力度。进一步加强自然保护区基础设施建设，在具备条件的地区新建一批国家级、省级自然保护区，构建布局合理、类型齐全、功能完善的自然保护区网络体系。加强长白山、珲春东北虎、珍宝岛湿地、宝清七星河等国家级自然保护区能力建设，适当扩大部分自然保护区面积。提高自然保护区生态环境监测、野生动物救护、野生植物繁育及疫源疫病监控、鸟类环志、科学研究等综合能力。

强化湿地和森林公园的保护与管理。全面提升湿地保护管理水平，重点加强国家级、省级湿地公园建设，构建由湿地自然保护区、湿地公园和生态廊道组成的湿地及其生物多样性保护体系。因地制宜实施湿地保护与恢复工程，加大松花江、第二松花江、乌苏里江、图们江和鸭绿江等流域的湿地保护与恢复力度，推进森林沼泽湿地保护与恢复工作。加强森林公园管理，保护好现有森林景观资源，促进林区森林生态系统可持续发展。

促进珍稀濒危野生动物种群及其栖息地的恢复和扩大。切实强化东北虎、豹、梅花鹿、紫貂等珍稀濒危野生动物保护，在自然保护区以外的珍稀濒危野生动物分布区增建一批野生动物保护管理站，推进野外巡护、反盗猎工作，消除保护盲区。采取综合措施提高珍稀濒危野生动物栖息地生态环境质量，建立生态通道，扩展栖息地范围，促进珍稀濒危野生动物种群持续增长。

 

专栏1 森林和湿地生态系统保护 自然保护区建设：到2024年，规划区内省级以上自然保护区总数达到57个，其中，国家级自然保护区24个，省级自然保护区33个，保护区总面积达到190万公顷,占规划区总面积的9.8%。 湿地公园建设：到2024年，规划区内省级以上湿地公园达到39个，湿地公园总面积12.6万公顷，占规划区总面积的0.65%。 森林公园建设：到2024年，规划区内新建国家级森林公园14处，省级森林公园29处，省级以上森林公园总面积达到232.5万公顷，占规划区总面积的12%。

（五）开展水土流失综合治理和污染防治

强化水土流失综合治理。加大对水土流失地区的综合治理力度，因地制宜实施封禁保护和生态修复，提高水源涵养和水土保持能力。积极开展矿区综合整治，恢复森林植被，避免新的水土流失。构建以小流域为单元的水土流失治理和动态监测体系，建立水土保持监测与信息系统，提高林区水土流失动态监测和管理能力。

加强污染综合防治和水资源保护。限制发展高污染、高耗水产业，逐步淘汰关闭产能严重过剩、环境影响大的产业，鼓励企业采用先进适用的清洁生产工艺技术和环保治理装备实施技术改造，控制废水、废气和废物排放。推进固体废弃物无害化处置和综合利用，积极开展水源地保护和水污染综合治理。重大项目建设应进行水资源论证，新建产业园区或集聚区必须配套建设污水处理设施，严格排污总量控制和监督管理，从严核定水域纳污总量，确保区域发展与水资源承载能力相协调。

四、加快产业转型升级

加快转变林区经济发展方式，提升科技和管理水平，大力改造传统产业，积极发展新兴产业和绿色富民产业，控制发展与生态保护相冲突的产业，依靠科技推动产业绿色升级，构建林区生态化产业体系，实现由林业经济向现代林区经济转型。

（一）做大做强特色优势产业

全面提升人参健康产业。依托抚松、靖宇、集安、敦化、延吉、牡丹江等传统人参种植和加工区域，探索发展人参农田栽培、林下栽培，建设若干个特色种植基地。发挥长白山人参品牌优势，推广人参“药食同源”试点，适应市场需求，积极推进人参产业的种植规范化、质量标准化、加工精深化、品牌国际化，培育和扶持5个左右产值百亿元的龙头企业，到2020年人参产业达到1000亿元的产值规模。

大力发展绿色产业。依托生态环境优越、资源丰富和开发基础好的林场和乡镇，积极发展食用菌、山野菜等绿色食品加工业，建设若干个差异化的绿色生态食品产业集聚区。培育发展梅花鹿、林蛙等经济动物和貂、狐、貉等珍贵皮毛动物养殖业，建设生态化养殖加工基地。实施品牌战略，着力发展长白山优质天然矿泉水和蓝莓、山葡萄等特色饮品饮料产业。依托国有重点林业局，培育木本经济林，推进红松果、核桃、榛子、板栗、橡子、黄檗等深度加工转化，带动种苗、运输等相关产业发展。积极推动生态原产地产品保护，打造原生态的绿色有机食品原产地。

巩固和发展现代中药产业。依托我国长白山“北药”中草药材资源，加强中药资源保护与利用，建立“中药优良种质资源保存圃”和重要中药材种子种苗繁育基地，在林区选择资源丰富和开发基础好的乡镇和林场建设五味子、红景天、刺五加、细辛、贝母、党参等特色中药材种植基地。加快中药材种植、加工、研发和营销的规范化、标准化、国际化步伐，大力改造和提升传统中药产业，建设一批符合“良好农业规范（GAP）”的特色原料供应基地和符合“良好操作规范（GMP）”的医药生产基地。依托大型医药龙头企业，以“北药”开发为重点，加大研发力度，促进现代中药新品种开发和产业化。依靠市场机制推进长白山林区医药产业整合发展，高标准建设现代中药产业基地，延长中药相关产业链，提升中药产业的整体竞争力。

（二）扶持发展新兴产业

培育和壮大生物产业。充分发挥长白山林区生物资源、技术和产业优势，重点发展生物制药、生物农业、生物能源和生物制造，加大研发资金投入和政策支持，创新体制机制，推进先进技术工程化、产业化，通过技术进步带动产业升级。依托通化国家级生物产业基地，集中打造“长白山生物谷”。到规划期末，整体实现生物产业产值2000亿元，形成7个左右产值规模达到百亿元的大型生物企业。

开发和提升新材料产业。有序发展羰基金属、纳米碳酸钙、硅藻土、玄武岩纤维、石墨高端产品等新材料产业。在引进吸收先进技术的基础上，开发羰基铁、羰基钴、羰基钼等新材料，建设羰基金属生产基地。适度发展有技术含量的镁合金加工，延伸产业链，提高产品附加值，建设浑江、临江和东昌镁合金生产加工基地。发展30万吨纳米碳酸钙、20万吨硅藻土系列加工项目，建设汪清可降解环保新材料和临江、长白等硅藻土高端产品生产基地。依托硅矿石资源优势，开发高端硅产品，建设方正硅材料生产研发基地。

因地制宜发展清洁能源产业。有效开发利用林区清林产物、木材生产“三剩物”、秸秆和食用菌废弃培养基等生物质原料，积极发展生物质成型燃料、生物质燃气等，建设生物质能源基地。组织研发配套生物质气化炉、分户加热炉和锅炉等产品，推进城乡居民生物质供热和发电、灰渣生产复合肥等项目，延长生物质能源产业链。因地制宜发展林区小水电、沼气等清洁能源。

（三）加快发展服务业

提升发展林区旅游业。充分利用长白山林区森林、冰雪、湖泊、火山等自然生态旅游资源和民俗文化、遗址遗迹等历史人文旅游资源，加快旅游基础设施建设，提高服务能力和水平，建设集避暑观光、休闲度假、康体健身、民俗体验、科普教育等为一体的生态旅游胜地。加强风景名胜区生态环境和自然景观的保护与监测，整合长白山、鸭绿江、镜泊湖、兴凯湖、高句丽王城王陵及贵族墓葬、渤海国上京龙泉府等旅游资源，围绕重点景区，整体布局发展一批特色旅游城镇和乡村，开发和改造提升一批旅游景点，开发旅游精品线路，合力打造长白山旅游带，建设形成国际知名的旅游度假区。围绕毗邻俄、朝的边境景观、异域风情及界河和境外旅游资源，建设边境观光带。加快发展对俄、对朝跨境旅游和环日本海风光游，提升跨境旅游层次。

 

专栏2 重点打造的旅游精品线路 长春-长白山西景区-临江-三道沟-集安-通化石湖国家级森林公园“长白风情”游 长春-长白山北景区-延吉-中国朝鲜族非物质文化遗产-防川景区“长白风情”游 长春-长白山南景区-望天鹅-长白县十五道沟-朝鲜惠山跨国游 长春-吉林龙湾群国家森林公园-罗通山风景区-集安“穿越历史”游 长春-吉林松花湖-北大湖-桦甸白山湖景区-靖宇-长白山西景区“壮美山河”游 长春-通化-抚松-和龙-延吉-珲春-东宁边境口岸游 延吉-珲春-长岭子-俄罗斯符拉迪沃斯托克跨国游 延吉-珲春-防川景区-朝鲜罗津跨国游 大连-丹东-白山-敦化-牡丹江-佳木斯-同江-抚远跨省游 哈尔滨-牡丹江-镜泊湖-兴凯湖-七星峰-三江平原风景-黑瞎子岛“醉美东极”游 哈尔滨-林口莲花新镇-鸡西-密山-兴凯湖-俄罗斯乌苏里斯克、符拉迪沃斯托克 “界湖赏春”游 哈尔滨-阿城-金龙山-苇河-亚布力-海林农场-镜泊湖-牡丹江-东宁-俄罗斯符拉迪沃斯托克“湖光山色春韵”游 牡丹江-镜泊湖-海林农场-海林-大海林雪乡-亚布力-金龙山-平山-凤凰山-哈尔滨“名湖、名山、名城、名人”游

积极发展现代物流业。进一步加大铁路、公路、民航、通讯等领域的物流基础设施建设力度，加快形成快捷高效、安全便利的物流服务体系。大力发展第三方物流，培养和引进物流专业人才，培育和壮大一批专业化物流企业。依托珲春、东宁等边境口岸城市，建设面向东北亚、内外贸一体化的区域性物流基地。支持延边松茸、抚松人参、东宁木耳等专业物流中心建设。推进通化、白山、延吉、敦化、牡丹江、双鸭山、七台河等区域性物流中心建设。

优化发展商贸服务业。依托林区区域性中心城市，推广连锁经营、特许经营、电子商务等现代营销方式，努力构建所有制形式和经营业态多样化、诚信便民、布局合理的商业网络，推动商业网点向小城镇、林区和农村延伸。加快运用信息网络等先进技术改造传统商贸企业和林区特产专业批发市场。建设规模化、信息化的农产品批发市场网络，发展以口岸和境外园区为重点的对俄、对朝农业和轻工业产品批发市场，积极推进珲春服务外包业发展。

（四）改造提升传统产业

做精木材深加工产业。进一步发挥有市场、有品牌的大型龙头企业带动作用，推进中小型木材加工企业资源整合。积极利用域外、境外资源，以东宁、珲春口岸通道为依托，建设木材进口加工基地，促进木材加工产业集聚发展。实施品牌战略，着力开拓市场，加大对重点区域的扶持力度，实施百强企业和项目建设工程，培育50个知名品牌、100个产值超亿元的骨干企业。

改造整合煤炭钢铁产业。统筹规划、从严管控，落实矿山环境治理和生态恢复责任，最大限度避免煤炭开采对生态环境产生破坏性影响。加快林区原有煤矿改造，推广经济、清洁、安全的生产方式。大力推进中小煤矿改造重组，依法关闭不具备安全生产条件、破坏资源环境的小煤矿。加速推进钢铁产业淘汰落后产能，严控新增产能，发展循环经济，延长产业链，提高产品档次和质量，走精品化之路。鼓励合作开发域外、境外铁矿资源。

（五）控制发展与生态保护相冲突的产业

严格限制在森林生态功能区发展对生态环境影响大的产业。在自然保护区、湿地公园、森林公园、风景名胜区、饮用水水源保护区、地质公园以及其他需要特别保护的区域，依法限制或禁止发展矿产采掘业和加工业。森林生态功能区以外的地区，要根据资源环境承载力提高产业准入门槛，新建矿产资源加工项目必须经过充分论证，在不损害生态功能前提下，依托资源环境承载能力相对较强的特定区域建设。已有的资源开采和深加工企业，要积极应用新工艺和新技术，提高资源综合利用和环保水平，实行清洁生产。淘汰关闭技术落后、污染严重、无后备资源的矿山开采和加工企业，逐步减少矿山数量。

（六）促进林区产业合理布局

依托林区各地产业基础，发挥比较优势，引导林区产业向城镇和开发区、园区集聚。精深加工、商贸物流、生物医药、信息技术、对外合作、旅游中心服务等主要在中心城市发展；中间产品加工、农林产品加工、特色商品集散、旅游节点服务等向小城市集聚；原材料供应、初级加工制造、商贸集市主要在重点镇布局。积极推动产业园区化建设，改造提升现有开发区、园区和产业集聚区，积极推动基础好、符合条件的开发区、园区扩区升级。根据全面停止天然林商业性采伐后林业发展的新常态，以国有森工企业集团为龙头，加快吉林森工、长白山森工、龙江森工等森工企业产业转型升级，率先发展森林矿泉水、绿色苗木、中药健康、林下经济、森林旅游等重点项目和接续替代产业。

 

五、优化林区空间布局

全面落实主体功能区规划要求，以减轻林区生态环境压力、改善人民生产生活条件为目标，综合考虑林区功能定位、城镇分布和局场职能转变等因素，加强与省域城镇体系规划和相关地区城市总体规划的协调衔接，合理调整林区局场和城镇布局，合理撤并部分林场，加快推进新型城镇化，促进林区人口向重点开发区域集聚，引导限制开发区域超载人口有序转移。

（一）调整林区局场布局

适应林区生产经营方式转变和建设社会主义新林区的要求，充分考虑森林资源培育方向、经营半径、林场经营面积和交通运输设施条件等因素，结合棚户区改造和小城镇建设，调整优化林区布局。充分考虑职工生产生活需求，尊重职工意愿，合理撤并深山远山、规模较小的林场，将现有的525个重点国有林场逐步调整为314个中心林场。推进林场、林业站功能转型，按照远山设站、近山建场的原则，建设若干个中心林场和中心林业管护站。

（二）优化林区城镇布局

依托长春、哈尔滨等周边大城市的辐射带动，发挥林区重点开发区域特别是中心城市在经济转型和新型城镇化中的引领作用，在限制开发区域选择培育一批小城市和重点镇，引导林区局场、人口和产业向中心城市、小城市和重点镇集聚，促进林区内部联动协调发展。

全面提升林区中心城市功能。完善林区中心城市功能，不断改善生产生活环境，将中心城市建设成为林区生态保护和经济转型的重要支撑、扩大开放和文化交流的前沿窗口，促进林区人口、产业集聚，辐射和带动林区经济社会发展。

重点扶持一批特色小城市加快发展。选择一批人口集中、交通便利、产业基础和区位条件较好的小城市，建设成为发展特色产业和安置林区人口的重要集聚区、文化教育和医疗卫生等服务功能的集中地，支持部分经济发展好、发展潜力大、条件成熟的县撤县设市。

 

专栏3  重点扶持发展的林区城市 中心城市：通化、白山、延（吉）龙（井）图（们）、珲春、牡丹江、双鸭山、七台河。 小城市：蛟河、集安、临江、抚松、靖宇、长白、敦化、尚志、五常、方正、桦南、宝清、勃利、虎林、海林、东宁、林口。

大力推进林区重点镇建设。结合林场调整，每个县（市、区）重点培育和扶持1-2个重点镇，建设成为林区移民的安置点、特色产业发展集中点、旅游客流的集散点、基本生活服务功能的集聚地。

专栏4 重点扶持发展的小城镇 综合型小城镇：明月、柳河、朝阳、赤松、快大茂、龙城、依兰、汪清、官地、新安、绥阳、虎林、勃利、集贤、七星泡、东京城、八五三农场、红旗岭农场、海林农场、八五八农场、双峰农场。 森工型小城镇：红石砬子、八家子、白石山、桦树、湾沟、大石头、泉阳、黄泥河、露水河、上营、春化、三道湖、天桥岭、迎春、苇河、大罗密、长汀、穆棱、八面通。 制造业型小城镇：英安、百草沟、头道、辉南、松江、石岘、开山屯、金厂、驼腰岭、六道江、板石、万良、三岔子、马鹿沟、抚民、一面坡、拉林、会发、山市、下城子、山河、宾西、胜利、摆渡、大肚川。 旅游型小城镇：松江河、二道白河、漫江、东岗、雁鸣湖、太王、十四道沟、金川、亚布力、帽儿山、兴凯湖、元宝、知一、白泡子、德善、得莫利、横道、道河、莲花、刁翎、孟家岗、虎头、四排、友谊、大海林、柴河、山河屯、东方红。 边境口岸型小城镇：敬信、南坪、三合、榆林、三岔口、饶河、挡壁。 工矿型小城镇：石人、夹皮沟、天岗、吉舒、二密、额穆、亮河、柳树、石头河子、兴源、延河、万宝河、宏伟、茄子河、红旗、老山、老黑山、青山、宁远、达连河。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

六、完善林区基础设施

加快林区与周边地区以及与俄、朝贯通的交通运输通道建设，加强生态保护与管护设施建设。结合推进林区新型城镇化，大力改善供电、供水、供暖等生活设施，提升林区基础设施水平。

（一）加强交通设施建设

加快铁路、公路建设，提高客货运输能力，完善机场布局，大力发展支线航空，适当增加航班航线，提高林区内部通达度，加强与周边地区特别是长春、哈尔滨等大城市的基础设施对接，消除制约林区发展的交通瓶颈。

加快林区公路建设。以提高林区路网密度、改善林区通达程度为目标，重点建设国有林业局所在地间的通场公路及重要的国防、边防公路和旅游公路，将林区道路按属性纳入相关公路网规划。全面推进公路配套设施建设，形成外联国省干线公路，内通林区局址、场区，结构合理、功能完善的公路交通网络。

加强铁路通道建设。根据生态保护、经济发展、产业布局及边贸发展需要，加快林区主要干线铁路、后方铁路通道及延伸线的建设。加强林区既有铁路改造，实施东北东部铁路扩能改造，积极推进对俄、对朝铁路通道的规划建设。

发展航空运输。充分考虑林区科学实验、资源勘查和旅游业发展需要，积极发展通用航空。加快支线机场建设，提高建成机场综合保障能力，增加长白山机场通往国内中心城市的航班。研究在对外开放的空运口岸开辟与俄、韩、日等国家的国际航线，构建连接中心城市、辐射周边、便捷高效的航空运输体系。

 

专栏5 交通设施项目 公路：建设鹤岗至大连高速公路小沟岭—抚松—靖宇—通化段，吉林至黑河高速公路吉林—荒岗段，集安至双辽高速公路集安—通化段；国有森工重点林区通局址、通场部公路。 铁路：续建吉林—珲春、靖宇—松江河、哈尔滨—牡丹江、哈尔滨—佳木斯铁路，规划建设敦化—白河、珲春—东宁、白山镇—泉阳、牡丹江—佳木斯、长春-图们、牡丹江-图们、七台河—密山、宝清—迎春、密山—档壁镇、创业—饶河—东方红、虎林—吉祥铁路，实施四平—白河、东北东部铁路沈吉线、林口—鸡西等铁路扩能以及牡丹江—佳木斯铁路电气化改造。 航空：新建绥芬河机场，研究建设虎林、饶河、宝清等一批支线机场，改扩建长白山、鸡西、佳木斯、牡丹江机场，迁建延吉机场，规划建设通用机场。

（二）加快林区电网改造

将林区电网纳入区域大电网统一管理运营。加大林区电网改造建设力度，增加可再生能源分布式供电系统，提高林区电网整体供电能力，改善供电可靠性，降低电网耗损。改造国有林业局、森林经营局输变电网，改造国有林业局中心变电所至新建中心林场和棚改小区输变电网及配电设施。

（三）改善林区生活条件

加快推进林区棚户区改造。继续大力实施棚户区改造工程，改善林区居民居住条件。建设一批经济适用、安全宜居的林区新型社区，配套建设相应的基础设施、公共服务设施和能够充分吸纳就业的产业集聚区，保障搬迁居民搬得出、住得稳、能致富。

改善饮水设施。按照饮用水卫生标准建设和完善饮用水设施，加强城乡供水水源地保护，解决林区饮用水不足和不安全问题。

改善林区供热设施。结合棚户区改造、林区局场调整和新型城镇化建设，解决林区集中供热能力与效率问题。在中心城市和部分小城市建设一批背压热电联产项目。集中建设和改造城镇供热锅炉、供热管道、换热站等设施，逐步使林区城镇、国有林业局局址和国有林场由独立供热向集中供热转变，新建及改造供热面积2000万平方米。鼓励使用保温、隔热的新型建材，发展节能型住房。推广“代木能源”项目，逐渐减少林区日常生活对木材的消耗。

完善污水和垃圾处理设施。在中小城镇建设不同等级的垃圾处理厂、污水处理厂，配套建设垃圾收集和清运系统、污水管网等公用设施。逐步推广雨污分流排水系统，实现污水处理达标排放。在有条件的地区引导污水、垃圾处理设施和服务向林场和农村延伸。

提高林区信息基础设施水平。完善宽带互联网、电话和手机通讯、电视信号接收等通讯设施，加快宽带基础设施建设，推进“三网融合”，在中心城市重点发展物联网、新一代移动通信等信息服务，提高林区信息化水平。

（四）加强生态保护和林业管护设施建设

森林防火设施建设。大幅提高森林防火装备水平，建设防火专用通道，改善防火基础设施，增强预警、监测、应急处理和扑救能力，实现火灾防控现代化、管理工作规范化、队伍建设专业化、扑救工作科学化。

林业有害生物防治设施建设。重点建设监测预警、检疫御灾、防治减灾、应急防控等设施，提高危险性林业有害生物灾害的预防和除治能力，加强野生动物疫源疫病监测能力建设，将林区林业有害生物成灾率控制在3.5‰以下。

完善林业管护和服务设施建设。优化调整木材检查站布局，加强木材检查站、林业工作站、森林管护站、科技推广站、营林道路等基础设施建设，完善设备设施。开展森林资源调查和监测，形成较完整的森林资源及生态状况监测网络体系。

水利和地质灾害监测设施建设。加强松花江、图们江、鸭绿江等主要流域的综合治理，加快防洪工程和水文水资源监测预报设施建设，有效发挥水库、水电站等的调节功能，提高林区防灾减灾水平。加强林区泥石流、地震和火山等地质灾害监测，提高气象、地质灾害预警和应急管理水平。

（五）推进边境口岸和通道等设施建设

统筹推进珲春、图们、东宁、饶河等口岸与通道基础设施建设，强化口岸功能，提升通关能力。强化外来有害生物监测调查，防范有害物种入侵。研究在中俄边境设立春化分水岭—巴拉巴什口岸的可行性，推进开辟汪清—春化分水岭口岸—符拉迪沃斯托克（海参崴）的对俄便捷通道。积极与朝鲜磋商图们铁路增加客运功能，合作共建圈河、图们、沙坨子、开山屯和长白口岸公路界河桥，加快圈河、古城里口岸基础设施建设。研究在中朝边境建设南坪、开山屯跨境铁路及口岸的可行性。

七、加强社会民生建设

健全林区社会保障体系，逐步扩大政策覆盖面。加强林区教育文化、医疗卫生、就业和社会保障等社会基础设施建设，切实保障民生福祉，促进社会事业全面发展。

（一）完善社会保障体系

加强社会保障公共服务能力建设，逐步提高保障水平。扩大社会保障覆盖范围，将地方国有林场职工、天保工程区一次性安置职工和职工家属纳入当地社会保险体系。健全最低生活保障制度，保障林区低保对象的基本生活。加大林区特困户、残疾人等弱势群体救助力度，确保救助资金及时到位。建设养老设施、社区公共服务设施与综合信息平台。加强和创新林区社会管理，维护群众合法权益，促进林区社会和谐稳定。

（二）促进就业和再就业

完善和落实各项促进就业再就业的政策措施，拓宽就业渠道，增加就业岗位。加大森林管护和森林资源培育投入力度，吸纳林业职工就业。发挥政府投资项目对就业的带动作用，扶持劳动密集型产业、生产性服务业、中小企业和非公有制经济发展，提升企业吸纳就业能力。通过支持灵活就业、鼓励企业吸纳就业、公益性岗位援助等方式，有针对性地加大对就业困难人群的帮扶力度，优先解决零就业家庭和“4050”人群就业。对符合政策的就业困难人员灵活就业的，由地方政府按国家有关规定统筹解决社会保险补贴。跟踪市场需求，加大各项技能培训资金投入，整合就业培训资源，强化职业培训基础能力建设，加强林区劳动力实用技术技能培训，重点开展针对林区下岗职工的再就业培训，积极扩大劳务输出。完善创业服务体系建设，积极推动大众创业、万众创新。

（三）提高教育水平

结合林区小城镇规划和建设，优化教育资源配置，合理规划并逐步完善幼儿园、中小学校和职业院校布局，依法保障义务教育阶段学生就近入学。推进教育基本公共服务体系建设，基本普及学前教育，巩固义务教育，普及高中阶段教育，发展民族教育和特殊教育。加快林区各类学校危旧房改造，健全校舍维修改造长效机制，推进中小学标准化建设。加强与区外的教育交流与合作，推进中小学教育信息化建设与应用，努力提高教育质量。创新人才培养模式，推动普通高中多样化发展。根据林区生态建设和产业转型升级需要，促进林业院校和职业教育发展，积极开展实用技术技能培训，加强相关专业建设，为林区生态保护和经济转型培养各类实用人才和专业人才。到2020年，学前三年毛入园率达到70%以上，林区九年义务教育巩固率达到95%以上，高中阶段毛入学率达到90%以上。

（四）改善医疗卫生条件

提高县（市、区）、乡、村（林区站所）三级医疗卫生服务能力，完善医疗卫生设施，提高医疗技术水平，建设素质优良的医疗卫生队伍，形成覆盖全林区居民的医疗卫生服务体系，实现人人享有基本医疗卫生服务。落实基层医疗卫生机构的政府投入政策，做好林区县级医院整合改造，逐步将林区职工医院纳入社会医疗体系统一管理，发展县级综合性医院（含中医院）。完善疾病防控、医疗救治、儿童医疗、妇幼保健及计划生育服务网络，提高林区疾病预防控制和应对突发公共卫生事件的能力。

（五）繁荣文化事业

按照政府主导、社会参与、公益服务、共建共享的原则，加强公共文化基础设施建设，着力建设以基层文化馆（站）、图书馆、博物馆等为重点的公益性文化设施，深入实施广播电视村村通工程、直播卫星户户通工程，全国文化信息资源共享工程、农村电影放映、农家书屋、数字图书馆推广工程等文化工程，修缮县级图书馆、文化馆，完善乡镇综合文化站设施，逐步建成覆盖林区的公共文化服务网络，切实保障林区居民的基本文化权益。挖掘、保护和传承具有历史、地域、民族特色的优秀传统文化和文物资源，加大对传统村落和非物质文化遗产的保护力度。以林区国家森林公园为依托，建设生态文明教育基地，宣传普及生态文化。

八、深化改革和扩大开放

以厘清中央与地方事权、政府与企业各方面关系为主线，积极推进政事企分开。认真履行我国同周边国家现行有效的双边、多边协议，加强面向东北亚地区的对外合作，增强林区发展活力。

（一）深化体制机制改革

深入推进国有森工企业管理体制改革。因地制宜逐步推进国有林区政企分开，在地方政府职能健全、财力较强的地区，一步到位实行政企分开，在条件不具备的地区，先在内部实行政企分开，逐步创造条件将行政职能移交当地政府。将教育、医疗卫生和计划生育、社会保障、广播电视、城建环卫等社会职能逐步从森工企业剥离，其机构人员交由地方政府统一管理，妥善解决森工企业社会职能移交地方后的运行维护等遗留问题，行政事业经费纳入地方财政预算。分离水、电、气等经营性事业单位，改制为独立经营主体。

稳步推进森林资源管理体制改革。适应国有林区全面停止天然林商业性采伐和发挥生态服务主导功能的新要求，按照“机构只减不增、人员只出不进、社会和谐稳定”的原则，通过多种方式逐年减少管理人员，逐步形成精简高效的国有森林资源管理机构。建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度。加强对国有林区森林资源保护管理的监督，建立健全以生态服务功能为核心，以林地保有量、森林覆盖率、森林质量、护林防火、有害生物防治等为主要指标的林区绩效管理和考核机制。

（二）扩大对外开放

进一步加强对俄对朝资源合作。加强与俄罗斯在木材采伐加工、矿产开发、农业生产、海产品养殖加工等领域的合作，共同推进境外资源供应基地建设，实现互利共赢。发挥林区对朝口岸优势，适时扩大对朝铁矿石等矿产开发合作。

支持跨境旅游合作。加强与俄罗斯、日本、韩国、朝鲜等国家的旅游合作，建立图们江区域多边旅游协商与推进机制，推进跨国旅游基础设施、线路开发、市场培育和多语言信息平台建设等方面的合作，打造图们江区域跨境旅游合作圈。

促进生态建设与环境保护国际合作。积极推进松花江、鸭绿江和图们江流域治理及跨国自然保护区、湿地等重点地区生态建设和环境保护国际合作，恢复和提升林区生态系统功能，改善区域生态环境。

推进关键区域对外合作。发挥长吉图开发开放先导区对外开放的窗口作用和“先行先试”的政策优势，积极推进中国图们江区域（珲春）国际合作示范区建设，打造长白山林区对外开放的重要国际合作平台。依托哈牡绥东对俄贸易加工区，构筑长白山林区北部对俄合作的“黄金通道”，加快乌苏里斯克经贸合作区、东宁跨境连锁加工区、哈尔滨中俄通衢、牡丹江哈牡绥东物流质押担保中心建设。研究建立中俄珲春—哈桑跨境经济合作区，加快建设东宁乌苏里斯克（境外）经贸合作区，适时推进珲春、长白、临江、和龙、集安和饶河等地区的对外经贸合作机制建设。

九、建立健全政策保障体系

充分发挥现有政策效能，研究制定有利于林区生态保护、经济转型、体制机制改革的政策，确保规划目标和重点任务完成。

（一）促进林区生态保护的政策

国有林区停止天然林商业性采伐后，中央财政通过适当增加天保工程财政资金予以支持。结合当地人均收入水平，适当调整天保工程森林管护费的财政补助标准。加大中央财政的森林保险支持力度，提高国有林区森林资源抵御自然灾害的能力。建立健全生态补偿机制，加大中央财政对长白山林区的补偿力度，逐步提高公益林补偿标准。将国家级自然保护区和湿地公园管护、运营及森林防火、航空护林、林业有害生物防治、野生动物疫源疫病监控、种苗培育、森林调查等公益性事业经费全额纳入财政预算。继续加大对林区内珍贵树种、大径材、速生丰产林培育的资金支持力度。开展林区低碳试点示范，研究出台鼓励和支持林区低碳发展的政策。积极推进“林业碳汇核算”工作，建立停伐抚育的固碳增量激励机制，鼓励和支持林业碳汇参与“碳交易”。

（二）支持林区改革和经济转型的政策

鼓励林区自行组织“政企分开、社企分离”改革，将完成改革的国有林业局及国有林场行政事业开支纳入政府财政预算，并将其经济社会发展纳入国家和地方有关规划。选择条件成熟的地区和林业局开展经济转型试点，研究制定支持试点地区和林业局发展接续替代产业和分离国有森工企业办社会职能的政策措施。对符合循环经济要求的可再生利用产业实行财政补贴政策。研究制定针对性政策措施，支持林业职工开展林下种植养殖经营，鼓励和支持林区民营经济发展，加大对林区科技创新、人才培养的支持力度。根据债务形成原因和种类，分类化解森工企业金融机构债务。开发适合国有林区特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道，加大林业信贷投放，大力发展对国有林区职工的小额贷款。完善林业信贷担保方式，完善林业贷款中央财政贴息政策。研究制定符合长白山林区对外开放实际的政策措施，支持对俄、对朝经贸合作。

（三）加强民生保障和基础设施建设的政策

扩大林区社保覆盖范围，将林业职工、天保工程区一次性安置职工和职工家属全部纳入当地社会保障范围，其基本养老、医疗、失业、工伤、生育社会保险继续由中央财政安排适当补助，结合当地人均收入水平，适当调整天保工程社会保险补助费的财政补助标准。加大安居、移民工程支持力度，对保障性安居工程配套的给排水、供电、道路、绿化等基础设施建设给予资金扶持。将林区城镇建设纳入地方城乡规划，结合林区改革和林场撤并整合，积极推进深山远山职工搬迁，林场撤并搬迁安置区配套基础设施和公共服务设施建设等参照执行独立工矿区改造搬迁政策。对符合条件、重点扶持发展的建制镇，纳入全国重点小城镇建设规划范围予以支持。加大对林区基础设施的投入，各级政府要对林区公路（包括防火道路）建设给予资金支持，将林区电网全部移交国家统一管理，将林区供水、污水与垃圾处理项目纳入相关建设规划给予支持。

（四）规划实施保障措施

加强组织领导。国务院有关部门要切实加强对规划实施的组织协调，落实相关政策。地方各级政府对行政区域内的林区经济社会发展和森林资源保护负总责。吉林省、黑龙江省要积极对接、密切协调配合，林区各级地方政府要制定规划实施方案，建立和完善工作机制。

完善政绩考核指标。将国有林区森林覆盖率、森林蓄积量的变化纳入地方政府目标责任考核约束性指标，林地保有量、征占用林地定额纳入地方政府目标责任考核内容。认真执行国有资产管理有关规定，严格纪律要求，防止国有资产流失。

落实工作责任。围绕体制改革、生态保护、经济转型、基础设施建设等关键环节和领域，明确工作时序和重点，加大责任落实力度，国家支持资金要与改革成效、生态保护指标等直接挂钩。

严格监督检查。建立健全规划实施监测和评估制度，跟踪检查规划实施情况，定期公布规划执行情况，适时对规划进行修订。完善社会监督机制，鼓励公众积极参与规划的实施和监督。

加强社会宣传。把握正确的舆论导向，采取多种形式、全方位宣传长白山林区生态保护和经济转型的重要性，形成人人关心林区的良好氛围。